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转变市场监管理念 构建信用监管体系 部分基层工商局局长谈学习贯彻《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》

[发布时间:2015年12月29日 来源: 点击:次]

  编者按

  《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》(以下简称《意见》)的出台,既标志着商事制度改革“放、管、服”三位一体总体框架初步构筑完成,也标志着商事制度改革正式进入加强事中事后监管的新阶段。《意见》围绕“先照后证”改革后的监管问题,就前置审批事项目录的管理、监管职责的进一步明确、加强协同监管、推进社会共治等内容提出了具体要求,在信息互联共享、部门协同、风险研判、联合惩戒、信用约束等方面进行了细化,这对全面深化商事制度改革、加强事中事后监管工作,具有重要的指导意义。连日来,各地工商、市场监管部门按照国家工商总局电视电话会议的部署,认真学习《意见》,积极贯彻落实。本栏目今天刊发北京、江苏、辽宁、河南、广东等地5位基层工商局局长的学习体会,以飨读者。

  积极转变观念 创新管理方式

  “先照后证”改革逐步实施,给工商部门现有监管模式带来不小冲击,落实《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》精神,进一步加强事中事后监管,是深化“宽进严管”、推动职能转变、构建市场监管新格局的必然选择。北京市工商局朝阳分局积极转变观念,创新管理方式,在加强事中事后监管方面进行了有益尝试。

  探索信用约束发挥信用监管效能

  综合运用年报公示、随机抽查和经营异常名录机制,通过信息公示、信用约束促进企业自主持续更新信息。充分运用大数据等技术手段,有效提取税务报表等政府信息和促销、招聘等企业经营信息,并与全国企业信用信息公示系统数据信息自动比对、纠错并提示,辅助信息监管和随机抽查工作;通过公开招标、委托管理等方式向会计师事务所等社会机构购买服务,突出专业性和公平性;将未在规定期限公示年度报告、公示信息弄虚作假的企业、通过登记的住所或经营场所无法联系的企业列入经营异常名录,逐步形成以信息公示、信用约束为主要内容的信用监管模式,促进企业自主持续更新信息。

  树立“企业+”思维,规范信息归集和数据库建设。在信用信息数据归集过程中树立“企业+”思维有利于整合资源,提升分析、应用效率。目前工商部门可运用的数据资源包括登记注册、日常监管、执法办案、年报和即时信息、投诉举报、商品抽检、部门交流、社会监督等数据,从归集方式上看,可分为工商部门生成和工商部门接收两类。其中,工商部门生成的数据要突出动态性,实现监管干部对企业联络信息更新、实际经营事项增减等数据项的自主添加,要强调完整性,除登记注册数据外,企业所属街乡、社区、商务楼宇等数据项也很有必要,并借助这些社会力量或是通过向专业数据公司购买服务的方式维护数据资源。工商部门接收的数据同样以企业为单位,逐步将各相关部门、机构的企业信用信息数据纳入数据库,或是运用大数据技术实现跨系统的有效关联。在数据展现形式上,可使用树形结构,直观展现每一户企业从成立之初到变更前后的投资族群关系及相互间的信用情况,以便深度开展数据挖掘、应用。

  充分利用信用信息,打造工商品牌信用产品。失信联合惩戒是信用监管的发展方向。在现有法律法规框架下,需从丰富信用公示内容、打造工商品牌信用产品入手。一方面,探索将消费者普遍关注的对消费类企业的投诉、举报及处置情况予以公示,丰富信用信息维度;另一方面,树立信用产品理念,以符合社会公众需求的方式完成信用公示。可借鉴大众点评等消费类龙头网站经验做法,探索与具体消费行为、消费体验同步的信用信息公示方式,打造以企业为基础、以公众需求为导向的工商品牌信用产品。

  优化网格管理促进基层部门协同

  优化网格管理,实现与城市服务管理网格无缝对接。随着商事制度改革的逐步推进,市场主体绝对数快速增长,执法人员监管容量与市场主体相对数量不匹配,新兴经济发展形态与执法人员监管知识结构、执法能力不协调都挑战着原有网格责任制。对此,朝阳分局尝试打破原有网格,将原有网格与城市服务管理网格对接,试行社区联络制与业务工作组制相结合的工作模式。社区联络制即各工商所干部与社区(村)主任、书记建立联系制度,定期交换企业信息特别是无照经营信息,根据社区需求开展走访、宣讲活动。仍以工商所地理区域为基础,尽可能减少调整,平稳过渡;突出工商干部与城市服务管理网格的无缝联络对接,有利于从基层实现社会共治。

  建立工商社区协管员队伍,延伸问题发现触角。目前朝阳区共有43个街乡、567个社区(村)、超过35万户企业,但仅有15个工商所、159名干部,亟须通过与城市服务网格对接延伸发现问题的触角。在区政府支持下,朝阳分局探索建立工商社区协管员队伍,在有条件的地区聘用工商专职协管员派驻到社区(村),一方面,充分利用社区协管员扎根基层、熟悉社区的优势,及时发现无证无照经营、异地经营、超范围经营以及销售侵权商品、不公平格式合同条款等问题;另一方面,还可梳理出工商所职能中可外包的部分纳入其职责,通过完善信息交换机制、制定工作标准和流程、开展专项业务培训,使这支队伍成为问题发现的“千里眼”和“顺风耳”。

  完善组织保障提升专业能力水平

  构建“大调度”“大执法”工作格局。结合北京市工商局综合执法体系改革,朝阳分局尝试以“大调度”“大执法”为主线,科学调整科所事权,打造精局强所。构建综合性任务集中处理的“大调度”格局,在已有工作系统的基础上,以资源整合、管理优化、信息共享、效能提升为核心目标,开发综合调度指挥平台,加强精细化管理,破解工作任务雷同重复、部门资源不能共享等问题,确保重要任务、关键环节得到重视。构建执法权相对集中的“大执法”格局,以组建稽查大队为契机,整合办案职能,完善案源移转、案件查办、专案会办等机制,集中行使行政处罚权,积极查办各类典型、新型大案要案。

  借助现代科技手段完善技术支撑。依托现代科技手段提高履职能力,是工商部门今后发展的必然趋势。要用现代化科学技术武装头脑,将“互联网+”、大数据理念等引入工商所的日常监管、风险控制、危机处理等工作,使用高科技、现代化技术装备开展监管服务工作,如地图GIS图层+GPS定位、微信微博、手机APP等,通过技术支撑,简化日常检查、执法办案等工作流程,提高监管和服务的及时性、精准性、有效性。

  □北京市工商局朝阳分局局长 王华鑫

  完善市场监管体系 提升监管服务效能

  《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》围绕“先照后证”改革后的监管问题,明确了前置审批事项目录的管理职责,就加强协同监管、推进社会共治等提出了具体要求,对全面深化商事制度改革、加强事中事后监管具有重要的指引意义。基层工商、市场监管部门贯彻落实《意见》精神,必须紧紧围绕市场监管职责,加快转变监管理念,创新监管方式、完善工作机制,提升市场监管服务效能。

  健全四项机制

  日常监管是基层实施监管的主要抓手,是加强事中事后监管的重要基础。基层工商、市场监管部门应加快建立起四项工作机制。

  随机抽查机制。基层工商、市场监管部门在监管过程中,随机抽取一定比例的市场主体,实施监督检查。具体内容包括:对市场主体公示信息的抽查,对流通领域商品质量及有关服务领域消费维权工作的抽查,对商品交易市场、农资商品销售者和农资商品质量的抽查,对商标代理机构、商标印制单位和商标注册人的抽查,对广告经营者、广告发布者的抽查,对涉及国家利益、社会公共利益的格式合同的抽查;对直销企业、直销员和直销活动的抽查,其他依法实施的抽查。基层工商、市场监管部门应加强沟通协调,统筹整合检查任务。

  专项检查机制。按照上级工商机关或者县以上人民政府的部署实施专项整治,或根据大数据比对风险研判确定行业或者领域实施专项整治。基层工商、市场监管部门对由上级机关或属地政府发起的专项整治,应明确任务承担的部门、层级和性质,明确其涉及的区域范围、主体数量、方式方法、职责任务,合理调配执法力量,确保工作取得实效;对自主发起的专项检查,应将分析研判作为发起检查任务的必要条件,将随机抽取作为确定检查对象的主要方式,根据任务和检查对象的特点确定检查数量和频次。

  重点检查机制。包括:对有投诉举报线索以及上级部门交办线索或者其他部门移交线索的市场主体实施的核查,对营业期限届满未办理变更登记的企业的检查,对责令限期改正期限届满的市场主体的检查,对商品质量检验不合格的市场主体的检查,对广告监测涉嫌违法违规的市场主体的检查,对在履行职责过程中发现或者根据投诉举报反映登记的住所或者经营场所与实际不一致的市场主体的检查。基层工商、市场监管部门应建立健全问题线索汇集、分派、核查、反馈、督导的流程和规范,依法依规处理发现的问题,及时反馈、报告检查结果。

  检测监测机制。即依托现代技术手段,对市场主体经营行为和商品服务质量实施监督检查。基层工商、市场监管部门要利用信息网络技术实现在线即时监督监测的非现场检查,包括对网络交易、网络合同、媒体广告发布进行的监测,以及对公示信息进行的网络数据比对;提升商品质量检测水平,加强对重点商品质量的检测和监管;坚持以网管网、依法管网、信用管网和协同管网,加大对网络交易等经营行为的监测力度。

  抓牢三个关键

  信用监管是加强事中事后监管、维护市场正常秩序的长效机制和治本之策。基层工商、市场监管部门要强化信息应用和信用约束,促进部门协同和社会监督。

  抓好信息源头管理。应加快实现系统内部各业务条线信息系统与企业信用信息平台的互通和数据信息的实时归集。信息归集包括市场主体信息归集和法定代表人(负责人)有关信用信息归集,由各级工商、市场监管部门及其派出机构在各自职责范围内,按照谁实施、谁记录的原则,收集、记录和维护。应通过全国企业信用信息公示系统、省公共信用信息平台和单位门户网站进行基本信息、监管信息、部分警示信息和良好信息的公示;做好依申请进行书式档案和机读信息的查阅、查询工作;根据有关部门的要求,出具市场主体的信用信息记录。江苏基层工商机关应当根据《江苏省工商行政管理系统黑名单管理制度》建立信用约束管理台账。

  加大信用约束力度。应加快研究制定落实“守信激励、失信惩戒”的政策措施,对守信主体提供优先办理等激励措施;将企业信用信息作为日常监管和风险管理的参考和依据,加大对违法失信企业的检查频次和监管力度。江苏基层工商机关依据《江苏省工商行政管理系统市场主体监督管理暂行办法》的规定,将企业信用信息作为登记注册、许可审批,以及配合其他部门的政府采购、授予荣誉等环节的重要依据;加大行政处罚、风险预警等警示信息的公示力度。

  搭建信息互通平台。基层工商、市场监管部门应依托网络信息技术,加强部门间许可审批和监管执法信息的互通共享,实现跨部门联合审批和联动约束。认真落实“先照后证”改革后的“双告知”职责,在办理登记注册时,根据省政府公布的目录告知申请人需要申请审批的经营项目和相应的审批部门,并由申请人书面承诺在取得审批前不擅自从事相关经营活动。在办理注册登记后,运用信息化手段,对审批部门明确的,将市场主体登记注册信息及时告知同级相关审批部门;对审批部门不明确或不涉及审批的,将市场主体登记注册信息及时在共享平台上发布。

  □江苏省苏州市工商局局长 刘海东

  做好市场秩序的“守护神”

  《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》对工商、市场监管部门提出了新的更高的要求。我们一定要深入学习、准确把握和全面落实《意见》,切实提高市场监管的针对性和有效性,增强大局意识、责任意识、使命意识、担当意识,充分发挥市场监管主力军的作用,做好市场秩序的“守护神”。

  明确“一个原则”,做到依法履职。《意见》强调“职责法定”。坚持权责法定、依法行政,按照法律、行政法规,国务院提出了“谁审批、谁监管,谁主管、谁监管”原则,厘清了各部门市场监管职责。我们一定要准确把握“四个谁”原则,切实履行“双告知”职责,严格执行“双随机”抽查机制,推进企业信用信息公示工作,积极构建“企业自治、行业自律、社会监督、政府监管”的社会共治格局,推进市场监管法治化、制度化、规范化、程序化。

  正确处理好“两个关系”,确保市场安全。要正确处理事前、事中、事后监管的关系,正确处理特殊监管和一般监管的关系,对事关人民群众生命健康和公共安全的商品,严格实施全程监管。通过强化对市场主体资格、市场交易和竞争行为、商品质量的事中事后监管,维护良好市场秩序,确保市场安全。

  凝聚法治精神,在加强事中事后监管中创优。党的十八届四中全会绘制了全面推进依法治国路线图。改革是方向,法治是保障,对于市场监管和行政执法部门具有特别重要的意义。在职能转变、机构调整的大背景下,随着我国经济发展进入新常态,维护市场经济秩序面临许多新任务、新要求,对工商、市场监管工作提出了新的课题和挑战。要突出工商、市场监管系统市场监管和行政执法的基本职能,强化机构设置,加快营造统一透明、有序规范的市场环境,着力营造宽松平等的准入环境。要充分利用信息公示平台强化信用监管,指导企业年度报告公示和即时信息公示,科学组织企业公示信息抽查工作。要加强信用监管,严格落实企业信息公示、经营异常名录、严重违法企业名单等制度,强化信息公示、信息共享、信用约束,努力构建信用监管机制。加强工商系统内部协调,促进“宽进”与“严管”紧密结合。推动部门间构建互联共享的信息平台,为相关部门提供企业信用信息,实现“一处违法,处处受限”。

  强化消费者权益保护,在服务民生中创新。工商、市场监管部门作为消费维权的重要职能部门,最重要的一项工作就是努力营造安全放心的消费环境,让百姓愿意消费、敢于消费。要真正把12315建成监管的平台、维权的中心、为民的窗口,努力建立企业自律、消费者参与、社会监督、政府监管的消费维权社会共治新机制。

  □河南省周口市工商局局长 邵宏伟

  构建统一信用监管体系

  “先照后证”作为商事制度改革的一项重要内容,进一步精简审批程序,放宽经营门槛,推动了大众创业、万众创新。《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》,为事中事后监管工作提出了目标,明确了方向。做好此项工作,应从以下几个方面入手。

  坚持一个原则,切实履行自身职责。《意见》指出,对“先照后证”改革后的市场主体,事中事后监管应坚持“谁审批、谁监管,谁主管、谁监管”的原则,廓清了部门监管职责。就工商部门而言,对营业执照,有审批,也有主管职责,显然,工商部门就要在事中事后的监管中,加强对营业执照的监管,发现没有营业执照的,要依法依规处理。对办好营业执照后,需办理相关审批手续的市场主体,需交具有审批或主管职能的部门处理。对需吊销营业执照的市场主体,工商机关要按有关规定处理。因此,窗口工作人员应按照后置审批事项目录,提醒市场主体相关人员,其拟从事的事项中如有需要获得有关部门批准后方可开展经营活动的,应当尽快到相应审批部门办理审批手续。在办理登记注册后,工商机关应将信息告知相关审批部门,确保服务监管不脱节,避免出现监管“灰色地带”。

  建立协作机制,形成齐抓共管局面。“先照后证”改革后,市场主体的监管不能像以往那样单打独斗,各地要在地方政府的统一协调下,建立和完善由各监管部门参与的协作机制,定期召开监管分析会,结合自身职能,分析监管形势,对监管风险进行研判,提出合理化建议或对策,群策群力,可以采取联合执法的方式,对违法违规行为绝不姑息。

  构建统一的信用监管体系,提高市场监管效能。构建统一的信用监管体系,是提高事中事后监管效能的前提和基础。要在深入调研的基础上,广泛听取各监管职能部门的意见和建议,及时整理信用监管需求分析,开发相应的信用管理系统,构建统一的信用监管体系,使各职能部门在监管过程中对发现的违法违规行为依法依规处理,并将处理结果及时录入监管体系,方便其他职能部门了解市场主体的监管动态和信用情况,做到信息互通,资源共享,从而方便有关监管部门提前介入,及时预警,提高监管效能。同时,各监管部门将信用信息及时在网上公示,主动接受社会监督,实现社会共治的良好局面。

  推进“全国一张网”建设,实施全国信用信息互通。要构建全国统一网络,构建统一数据库,开发统一信息管理系统,实现市场主体登记注册、行政审批、行业主管部门及其他部门之间信息实时传递和无障碍交换,并将这些信息归集到相应的企业名下,依法予以公示。同时,要保障网络安全快捷,数据及时共享,分析准确权威,为监测市场主体经营情况提供依据,为政府宏观决策提供参考。

  □广东省云浮市工商局云城分局局长 黎致榕

  专业化是加强事中事后监管的基础和重心

  商事制度改革以后,如何改革和创新监管体制、加强事中事后监管成为摆在我们面前亟须解决的问题。《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》,是新形势下构建新型市场监管体系的顶层设计,《意见》全面提出了“先照后证”改革后加强事中事后监管的指导思想、基本原则和目标任务,构建了职责清晰、协同监管、社会共治的事中事后监管新模式,为我们指明了方向。改革和创新监管体制的关键,既在于顶层设计,更在于基层监管机关以什么样的战斗力、执行力在实践中深入落实,而这种战斗力、执行力的原动力主要来源于基层队伍的专业化。因此,基层队伍的专业化,是加强事中事后监管的基础和重心。

  理顺内部执法事权,构建专业执法队伍。内部执法事权交叉重叠,是监管体制改革首先必须解决的根本性问题。执法事权交叉重叠,造成责权边界不清无法提升执法效率,执法力量分散难以形成合力,执法行为多头无法形成系统的执法策略和方法。因此,构建一支队伍执法的监管体制,是在当前条件下解决内部执法事权交叉重叠的有效办法。在执法监管的纵向上,由一支执法队伍从上到下将监管工作贯彻到底,横向上与基层工商所(市场监管所)日常监管工作相结合,确保监管的横断面全覆盖。理顺内部执法事权,构建一支队伍执法、条块结合的监管体制,有利于在加强事中事后监管工作中保持执法策略和方法的全局性、整体性和统一性,有利于整合执法力量、提高执法效率、避免多头重复执法的行政风险。

  建立执法监管标准化体系,提高监管的专业化、制度化和规范化。加强事中事后监管,对外是通过公布权力清单等方式明晰权责,对内则是建立执法监管的操作标准规程。一是监管程序标准,用以规范对企业检查的具体程序。从检查的准备、进驻、检查的步骤、提出检查意见乃至检查效果考核等方面予以规范。二是检查操作标准,从检查的实施、询问、材料(证据)收集、核对等检查(办案)事项建立目录化的操作标准。通过执法监管,从程序到操作的双标准体系建设,实现事中事后监管的专业化、制度化和规范化,从而保证监管上“双随机”、操作上不随意,实现新形势下的常态化监管。

  加强以监管岗位管理为核心的执法人力资源体系建设。依据各级工商、市场监管部门的监管目标和监管标准规程设立岗位,以岗定权责,以岗选能任能,科学调配执法人力资源。特别是在加强事中事后监管、实行“双随机”工作中,执法人员库的构建应实行分级分岗管理,根据监管目标和标准规程,设立市县所三级执法监管岗位,并结合案件主办人制度,分别设置主办岗、协办岗。同时,根据检查要求,设置检查分工岗位,如询问岗、财务检查岗、视证据收集岗等具体分工岗位。根据岗位所需能力和要求,选择合适人员,并实行AB岗。这样能够实现监管目标明确、指挥协调统一、现场分工明确,各司其职、各负其责。

  抓好执法监管绩效考评,带动监管专业技能整体向上。建立科学高效的绩效考评机制,以确保事中事后监管工作有效开展和履职到位。一是对监管检查进行考评,即对每一次检查(或案件)进行考评,不断总结得失,使执法监管在操作实践上日趋成熟和完善。二是对岗位能力进行考评,即定期对各岗位人员的能力进行考评,实时调整岗位,上下双向流动。通过抓好双考评,一方面不断提高执法监管专业水平,另一方面倒逼执法监管岗位人员通过学习提高专业能力,从而推动监管队伍专业技能整体提升。

  □辽宁省铁岭市工商局清河区分局局长何平

  

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