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进一步深化改革 构建新型市场监管体系 谈深入贯彻落实国务院《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》

[发布时间:2015年11月25日 来源: 点击:次]

□国家工商总局企业监管局局长 马夫

日前,国务院出台《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》(以下简称《意见》)。《意见》是新形势下进一步深化商事制度改革的重要文件,既标志着商事制度改革“放、管、服”三位一体总体框架初步构筑完成,也标志着商事制度改革正式进入加强事中事后监管的新阶段。《意见》提出的职责法定、协同监管、信用约束、社会共治四项原则遵循了市场监管现代化的基本要求,为推进市场监管现代化奠定了坚实基础。

《意见》出台背景

一方面,商事制度改革以来,全国每天注册诞生的新公司超过1万家,市场主体增加很快。另一方面,随着经济全球化,企业经营形式越来越多样化,活动半径非常大,使得监管越来越面临新挑战。如何加强企业监管就成了一个十分重要的问题。

国务院出台这个《意见》,就是要构建一个新型的监管体系,构建一个以信息公示为基础、以信用监管为核心的新型监管体系。这样的监管体系,不仅仅是政府的事情,市场秩序的维护、公平竞争环境的形成、企业良好营商环境的形成,应该是全社会的事情。《意见》提出了构建企业自治、行业自律、社会监督和政府监督四位一体的“社会共治”新格局。新的监管体系有两个主要特点,一个是以信用监管为核心,这和我们过去实行罚款和行政处罚是不一样的。在新的监管体系里面,行政罚款和行政处罚依然是必要的,但是我们要引入信用,让企业通过积累自己的信用在市场中获得更多的财富,从每一个企业关注自己的信用开始,使市场秩序能够更好。这是一个重要的概念。

还有,要突破市场监管仅仅是政府几个部门或者某一个部门比如工商部门、市场监管部门的事情的观念,那是一个认识误区。整个市场秩序的监管体系,应当还包括企业,包括行业协会、商会等一系列社会中介组织,还包括新闻媒体、消费者以及与企业有上下游密切关系的交易伙伴。当然,政府监管依然在这里面起着非常重要的作用。国务院出台这个《意见》,在上述方面作了全面的制度安排。

坚持职责法定原则

《意见》明确“谁审批、谁监管,谁主管、谁监管”的原则,简称“四个谁”,这是职责法定原则的核心内容。

“谁审批、谁监管”,行政审批部门对审批事项负有监管责任;“谁主管、谁监管”,从经济领域来讲,每一个大的行业对应着一个行政主管部门,行政主管部门负有监管的责任。对这个原则,李克强总理在今年3月视察国家工商总局时说“我赞成‘谁审批、谁监管,谁主管、谁监管’的原则”。这一原则与《行政许可法》立法精神一致,《行政许可法》的立法宗旨就是“四个谁”。从现有各领域立法立规情况看,总体上也体现了“四个谁”。

各地实践也证明了这一原则有效可行、符合实际。一年多来,已有23个省区市以政府或政府办公厅名义出台文件,对加强事中事后监管、厘清监管责任、维护市场秩序作出了明确规定。这些已经出台文件的省区市,大部分都按照“谁审批、谁监管,谁主管、谁监管”的原则确定监管职责,要求各部门履行法定职责。这些文件实施以来,有效推进了部门信息共享、协同监管和信用约束,

加快推进“全国一张网”建设

去年10月1日,《企业信息公示暂行条例》(以下简称《条例》)实施,根据《条例》要求,企业不再进行年检,要进行年报公示。

过去是企业把上一年度的经营状况报告给工商局,工商局检查之后盖章通过年检,这种安排只有企业和工商部门知道。按照《条例》要求,企业通过企业信用信息公示系统把上一年的情况报告给社会,社会各界从企业的网络页面上查到经营状况。这个系统从去年10月1日运行以来,做得越来越大,而且效果也不错。有几组数据:截至目前,全国企业信用信息公示系统公示了2154.51万户企业的登记备案信息,1219.03万户和1482.49万户企业报送了2013年和2014年的年度报告,在网上都可以查询到这些企业的年报情况。同时有275.6万户未履行公示义务的企业被列入经营异常名录,向社会提醒这些企业没有履行法定义务。被列入经营异常名录的企业,目前已有10.95万户申请履行了年报义务。为什么要履行年报义务呢?比如到银行去贷款,银行查询到该企业被列入经营异常名录就不予贷款,只有移出才行,这样的例子很多。

截至10月31日,全国公示即时信息的企业有332.9万户,一共公示了703.4万条信息,全国企业信用信息公示系统的访问量累计达到了60.57亿人次,累计查询量达到28.06亿人次,日均访问量从最初的100万人次增长到现在的3000万人次,日均查询量由最初的60多万人次增长到现在的1300多万人次。每天有1300多万人查询他们关心的企业,他们为什么要查询呢?因为他们关心某个企业,或者要和某个企业打交道,或者要核准审批。这些就是信用约束。

随着这一轮加强事中事后监管工作的推进,全国企业信用信息公示系统作为一个技术支撑是不够的,要在现有基础上提升和改造,建成我们说的“全国一张网”,即国家企业信用信息公示系统。目前这个项目正在报批和审核当中。为什么要建立这样一个系统?这与我们这一轮构建新型的监管模式是有关的。通过信用监管要解决一个重要问题,就是社会各方信息不对称的问题。企业监管部门对企业的信息掌握得比较全,其他方面并不知道这个企业的信息,就谈不上让其他方面来参与监管过程,因此必须要把企业信息公示出去,而要公示出去就需要有一个比较大的技术支撑,这就是我们为什么要建立这张网。

切实履行“双告知”职责

在《意见》中,有一个比较重要的制度安排,就是“双告知”。“双告知”是工商部门为确保“先照后证”改革各项举措落地生根,主动向申请人宣传改革精神,主动做好前端引导和服务的积极作为,是工商部门为积极协助审批部门推进改革,实现与审批部门有序衔接的重要举措。在办理登记注册时,工商登记窗口工作人员按照省级人民政府公布的《工商登记后置审批事项目录》提醒市场主体的法定代表人或其授权人,其将要从事的事项中如有需要获得有关部门批准后方可开展经营活动的,应当尽快到相应审批部门办理审批手续。市场主体的法定代表人或其授权人了解后,现场签署《承诺书》,承诺其已经清楚相关事项及审批部门,并承诺在未取得许可审批之前不开展相关经营活动。在办理登记注册后,工商部门在内部业务系统自动生成市场主体登记注册信息,并通过企业信用信息公示系统或企业信息共享平台自动将信息告知相关审批部门。

认真做好“双随机”抽查工作

“双随机”抽查也是一个制度安排。所谓随机抽查,一是检查哪个企业要通过随机确定的方式,主要是通过摇号来确定检查对象。现在主要开展的是对企业公示的信息进行抽查,今年6月30日结束了2013年、2014年年报,要对这些信息是否真实进行核实,以不低于3%的抽取比例去检查企业。二是谁去检查也要随机确定。工商部门、市场监管部门要建立随机抽取的企业市场主体库,还要建立部门执法人员库,在确定随机检查哪个企业之后,再确定谁去检查,也就是“双随机”。做这样的制度安排,实际上是限制政府的权力,不要“任性”。今年7月,国务院办公厅下发了《关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》,对随机抽查包括“双随机”作了制度安排。工商部门作为重要的市场监管部门,要认真落实,监管人员随机抽查问题还需要进一步研究,但整体上会积极推进。

加强部门协同监管

实现各部门依法履职以及信息的互联互通,首先要确定各部门的职责。怎么来确定?要按照“四个谁”的标准进行确定。《意见》的正文部分并不是很长,只有10页,但是文件本身有173页,大量的都是附录,这个附录与“先照后证”改革直接相关。国务院对原来是前置审批的226项进行了筛选,只保留了34项前置审批,其他都改为后置。前置的主要涉及人民生命财产安全和金融安全。这个附录就是讲这些事情,而且讲得还非常明确,什么事项归谁审批归谁监管,都是按照法律法规梳理下来,廓清各个部门的监管职责。这一轮改革在加强事中事后监管方面就是这样设计的。

“事中监管”在《意见》中由这样几个部分构成。一是信息互联共享。企业登记之后,掌握企业登记信息的是工商部门,其他政府监管部门还不知道,工商部门要把这些信息推送给相关部门,也就是形成政府间的信息共享。二是审批和主管部门要建立风险监测研判机制,及早发现问题。要按照法定职责牵头组织有关部门加强研判分析,充分运用大数据、物联网等现代信息技术,整合抽查抽检、网络市场定向监测、违法失信、投诉举报等相关信息,掌握相关领域违法活动特征,提高发现问题和防范化解区域性、行业性及系统性风险的能力,做到早发现、早预警。三是各个部门要通过信息公示、抽查、抽检等方式,综合运用提醒、约谈、告诫等手段,强化对市场主体及有关人员的事中监管,及时化解市场风险。

还有一个是部门间联合惩戒机制。企业为什么会守规矩?为什么关注自己的信用?从目前比较发达的、信用社会建立比较好的国家来看,企业信用不好会导致成本更高。要让每一个企业认识到,一旦违规会对他们的信用产生影响,会处处受到限制。这要求整个社会都参与进来。政府在这里面要做什么呢?就是各个部门互通信息,对那些在一个部门违规的企业,其他部门都根据自己的职责对这个企业进行限制,这就是联合惩戒。由国家发展改革委和国家工商总局牵头,中央文明办、最高人民法院、教育部、工业和信息化部、公安部、司法部、财政部等38个部门联合签署的《失信企业协同监管和联合惩戒合作备忘录》近日已印发实施。《备忘录》共整合形成了三大类90项具体措施,明确了联合惩戒的范围、对象、惩戒措施、责任部门,规定了协同监管和联合惩戒的具施实施方式和信息反馈通报机制。惩戒的法律法规及政策依据充分,操作程序具体,可操作性强,有利于各相关部门组织落实,形成工作合力,对失信当事人形成强大震慑。

这里要注意一个时间节点,就是2016年底前,要建立健全跨部门联动响应机制和失信惩戒机制,在经营、投融资、取得政府供应土地、进出口、出入境、注册新公司、招投标、政府采购、获得荣誉、安全许可、生产经营许可、从业任职资格、资质审核等工作中,将信用信息作为重要考量因素,对被列入经营异常名录、严重违法失信企业名单、重大税收违法案件当事人名单、失信被执行人名单、行贿犯罪档案等失信主体依法予以限制或禁入,形成“一处违法,处处受限”的联合惩戒机制。

注意4个时间节点

还有4个时间节点需要注意。

《意见》要求,2015年底以前,各省级人民政府应当制定工商登记后置审批目录并向社会公布。现在前置审批事项已经很清楚,但是大量的后置审批事项老百姓不是很清楚。只有认真梳理,并向社会公示,老百姓才能看明白将要做的事归哪个部门审批。

《意见》要求,2016年底前,地方政府要初步实现归集各政府部门在履行职责过程中产生的行政许可、行政处罚以及其他依法应当公示的企业信息。

《意见》要求,2016年底前,地方政府要初步实现工商部门、审批部门、行业主管部门及其他部门之间的信息实时传递和无障碍交换。

《意见》要求,2015年底前,已经建立综合执法机构的地方,要充分发挥执法力量整合优势,通过企业信用信息公示系统和“信用中国”网站公示市场主体登记注册、行政许可、行政处罚等信息,实现联合惩戒。

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